和讯专题

　　在传统中国财富观念的主导下，清朝的国策是以最大限度存银子，“节流”。在1896年之前的两个半世纪，清朝的财政基本都健康，少有赤字，按传统的标准那时的中国应该很强盛。但实际的结果是它不堪一击，清朝很快垮了，守财丧命。

　　相比之下，在当代中国，自1982年开始，不仅年年有财政赤字，而且赤字由当年的18亿元增长到2003年的2916亿元，财政赤字占GDP之比由1982年的0.33％上升到如今的2.5％。正如前面讲到，在此期间国债也从几乎为零增长到今天的2.9万多亿元国债余额。这种靠赤字推动发展的经济国策当然有悖于传统中国的儒家理财观念，但有了这些赤字和国债之后，今天中国在世界的地位反而比任何时代都强。两种国策，两种结局，这是怎么回事？[更多]

	近二十几年：政府敢于“借钱花”	朝代时期：最大限度地存银子
情况	中国过去二十几年的国家理财策略已从本质上不同于传统中国朝廷的手法，能敢于利用公债市场把未来的钱借到今天花，也不怕靠财政赤字发展今天的中国经济。这些新的国策使中国经济得以持续增长，使社会至今还没有出现不少专家预测会发生的经济危机和社会动乱。	不管是宋、明、清，还是其他朝代，各朝都遵循一种基本的财政规律，朝代新起时期国库储蓄丰盛，再后就是财政日益吃紧，赤字严重，随着专制体系的年龄越来越高，贪污腐败越加猖狂，最后国库空空，迫使朝廷在财政税负上狗急跳墙，然后便是官逼民反，朝廷最终灭亡。
做法	1981年启动国债，政府开始把一小部分未来财政收入提前到当时花，当年共发行121亿元的国债和外债，相当于那时政府全年开支的9％左右。　　1986年，国家财政赤字达到82亿元，占财政收入的3.9％。在1989-1991年经济相对低速增长期间，三年共新发国债1245亿元。 1994年，财政赤字上升到575亿元，占当年国家财政收入的11％，创历史新高。为了填补赤字并支持发展，当年国家发债1175亿元，也创历史新高。	清朝即使在鸦片战争之后、太平天国起义之前还是非常富有的，这种富有在乾隆后期达到顶峰，1781年国库存银7000万两，到1789年为6000万两左右！1850年时降到800余万两。太平天国起义对朝廷开支带来极大的负面影响，发生货币危机，但即使在1853至1863年间，户部银库仍然年增19万两。这不多，但对传统的中国人来说，那至少比今天承担越来越高国债的中国要好，更比今天负债9万亿美元的美国要富有。只不过，那种国库财富只是反映过去收入的钱，它并不能表示清朝未来也会富有。
结果	在1989-1991年三年共新发国债1245亿元，给经济增长提供新的推动力。结果，GDP增速从1990年的3.8％回升到1991年的9.2％。　　在1997-1998年亚洲金融危机期间，世界都在担心中国经济、继而世界经济会被连带拖下水。1998年，国家发债3311亿元，1999年再发债3715亿元。在1998年财政赤字高达1744亿元（占财政收入的15％）的情况下，这些公债融资让中国经济在亚洲金融危机期间和之后保持以高于7％的速度增长，并带动世界经济度过那次危机。	在两次鸦片战争都失败同时又面临日本的威胁下，朝廷不仅不想法把未来的收入透支来加速发展国力，反倒还一心放在“节流”上，只想到往国库多存钱。结果是，国力相对其他国家继续衰退。　　清朝财政赤字的真正起点是甲午战争之后，1896年赤字高达1292万银两，1899年为1300万两。义和团运动带来的庚子赔款大大冲击了清政府的财政，1903年的赤字高达3000万两！此后的清代朝廷债务缠身，一直到1911年灭亡之前仍然如此。

　　在1896年之前的两个半世纪，清朝的财政基本健康，少有赤字，按传统的标准那时的中国应该很强盛。但实际的结果是它不堪一击，清朝很快垮了，守财丧命。

　　甲午赔款和庚子赔款对满清是致命的冲击。日本以及八国联军的侵略行为是任何中国人都不能忘记的，那两次赔款是侵略者强加给中国人民的耻辱。如果我们暂时把对战争以及赔款的道德评价放在一旁，那些赔款所带来的财政危机到底有多严重呢？ [更多]

	清朝	中国	17世纪英国
比较	由于赔款以及其他外债支付，清政府1902年后每年要付约4700万银两，这相当于1903年政府财政收入的44.7％。但是，1903年的实际财政赤字约3000万两，占财政收入28.6％。	2000年财政赤字是中央财政收入的18.6％，从1999到2003年间，该比率维持在13.5％与18.6％之间。从这些比值看，晚清的财政赤字并没比今天中国的差太多。	1697年英国政府一年的短期债务支付是它的财政收入的3倍，1710年时是后者的近4倍，但那并没迫使英国灭亡，实际上英国从那以后反而日益强盛。
结论	按照32.8亿银两的国民收入估算，6.5亿两赔款债务约为1903年国民收入的20％，比今天2.9万亿元国债余额占GDP的比重（21.6％）还低一点。从这一角度看，晚清的财政与国债状况并不比今天的差。　　作为比较，1650年时荷兰的国债总额是国民总收入的1.3倍，1715年之后是2倍多；那时英国国债为其国民收入的80％。但那些负债率并没使它们灭亡。今天，美国国债余额是GDP的70％，日本的国债余额是GDP的170％。单从这些数字看，晚清的负债并没以往说的那么可怕，关键在于当时缺乏缓和财政赤字危机的手段，在国家理财策略上。

晚清采取的国家理财策略

策略	增加税收	操纵货币
做法	最惯用的办法是增加税赋，皇权不受太多制约。以明代为例，明中叶后，政府财政逐渐吃紧，16世纪中叶（嘉靖朝）每年财政赤字多者400万两，少者百万两。到1567年，太仓银仅存135万两，只够三个月的开支。　　自万历四十六年始，“辽东兵事兴……先后增赋凡五百二十万有奇，遂为定额”（张廷玉，《明史》卷202，中华书局，1974）。	出现财政危机时，宋廷往往利用货币发行来转嫁危机，主要表现在铸行铁钱、大钱和滥发纸币上。　　即使没有纸币，金属货币也能让朝廷间接转走老百姓的财富。不只是宋、元、明代这样做，晚清和民国时期也这样做。比如，为解决太平天国引发的财政危机，咸丰朝廷于1853年经户部发放官票、宝钞（纸币），同时也铸造大量重量轻、面值大的铜铁大钱。
影响	靠单年的加税来解决财政危机，其最大的缺陷是强化了一次性大额开支对社会当年的冲击，等于是“税负休克疗法”，它无法让朝廷把一次大开支平摊到未来三五十年的财政收入上，没办法让社会大众为其每年支付一点。　　比如说，单是崇祯年间拖欠的边饷就超过明廷一年的财政收入，如果这笔钱要在一年内付清，等于是要老百姓多付一倍以上的税，压力太大，没人会接受。	虽然由操纵货币来掠夺大众钱财不像直接征税那么一目了然，但它的缺点跟后者相似：给社会的短期冲击太大，极易导致动乱甚至起义，而且会从根本上破坏社会对政府的信心。　　换言之，以低成色的银钱铜钱或以不足金银作保证的纸币，并强制社会把它们认作真金实银使用，由此掠夺的社会财富是短期的、一次性的，代价却是长期性的。

　　由于国家又不能发行股票，最理想的缓解财政危机、支持发展的办法是发行长期债券，其期限越长越好，可把一次性的大开支平摊到未来很多年上，大大减轻任何单年的支付压力。

　　决定经济国策的两个关键要素是国债利率和国家投资回报率，前者取决于金融市场的发达程度，后者取决于国家制度是否有利于市场交易。[更多]

	西欧	日本	中国
案例	1715年荷兰的国债余额为其国民收入的2倍多，英国的是0.8倍，它们主要利用长期限债券渡过财政难关。英国那年的国债大约为6000万英镑，其中，1640万英镑是无期国债，利息在5％到6％之间，主要由英格兰银行、东印度公司和南海公司持有；1260万英镑分别是99年期和32年期的年金债券（不是人寿年金）；1140万英镑是彩票债券，32年到期，年利率至少为6.84％，但根据抽彩结果利率最高可以到8％；剩下的为短期和其它长期债。1717年后，无期国债和长期年金债利率都被重新调低到4％左右。	在1870至1880年，日本发行的内外公债总额即达2.4亿日元，这些公债最重要的是用于修筑铁路、开发矿山和建筑港口及道路所用，类似90年代中后期中国政府公债的用途。　　此外，1868年4月，明治政府发行了4800万元太政官纸币，1869年9月再发750万民部省纸币，还有1871年10月发行的680万大藏省兑换券。明治维新时期日本敢于利用公债支持发展，而同期清廷还忙于往国库存银子。结果，到甲午战争时，两国的国力已大相径庭。	国内债券市场的真正发展起始于民国初期的1914年左右。1912～1926年间，政府共发公债27种，共6.12亿元。在50年代后期基本停止了国内债券市场，但1982年之后又陆续得到恢复。现代银行金融机构的网络已遍及全国。　　现在中国的国债期限最高为30年，这种期限已为中国经济渡过像亚洲金融危机、每年财政赤字这样的挑战提供了方便，使现在的中国比历史上任何朝代更有能力缓解财政危机，减少社会动荡的压力。

　　如果国家借债的利息高于国家投资或开支的项目所能带来的回报率，在这种情况下，除了必不可少的国家开支外，政府应该停止、减少开支，尤其不应该通过赤字、国债来让政府浪费钱，应该降低税负。政府要尽量存钱，以防未来出现财政危机时要花更多的利息去借债。相反，如果国债利率低于国家开支项目的回报率，那么往国库存钱只会阻拦国力的增长，使国家衰退。

　　当然，如果政府开支只是用于消费、挥霍而不是花在有回报的资本性项目上，那么其开支的回报率等于零。

　　往国库多存钱，还是不仅把收入都花掉而且要借国债发展，答案取决于长期限资本市场的发达程度，也取决于国家的政治制度和经济制度，前者决定公债利息成本的高低，而后者决定政府投资的效率以及回报的高低。由于金融发展也取决于国家制度资本，所以，最终是制度决定了国策模式。

中国致强之路还能走多久？

　　如果中国继续靠国债促内需增长，以此带动增长，那么这种模式还能持续多少年呢？假如中国今天占GDP21％的国债发生在清朝或任何其它朝代时期，社会动荡可能会难以避免了，但多谢现代证券金融技术，中国实际国力比那些朝代时都强。相对今天美国、日本以及西欧的国债负债水平而言，中国的不算高，还有一些赤字空间。但是，在进一步靠公债发展之前，有必要审视一下今天所处的状况。[更多]

中国财政从民间“杀鸡取卵”	政府挥霍性工程造成了大量浪费	给政府部门创造更多贪污腐败机会
第一，据福布斯的计算，今天中国人的税负排世界第二，政府财政收入占GDP的20％有余。这个比重看起来跟美国联邦财政收入也占GDP的20％不相上下，但在开支上，美国的财政一多半用于社会保障、医疗保险等福利，而中国的财政开支用途不在这些。中国财政从民间“杀鸡取卵”太多，牺牲太多民间的致富机会。这些年的税收以两倍于GDP增速的速度上升，加税不受立法制约，这种税负必须降低。	第二，过去20几年，特别是1994年后，相当一部分公债被投到各类形象工程，或者是虽然这些债券融资没直接投入形象工程，间接让政府一些挥霍性工程造成大量浪费。2005年国家审计署的审计结果表明，部分城市基础设施国债项目（包括污水处理）效果差，城建项目中有许多由于规划不当等原因，存在严重的损失浪费问题。这些项目的投资回报是否赶得上4％左右的国债利率，显然是大问号。	第三，给政府部门更多的钱花，就必然创造更多的贪污腐败机会，也必然导致更多的地区间、城乡间以及社会群体间的机会不平等。特别是在缺乏实质性权力制约、财政预算过程又不透明的情况下，政府开支的分配不可能做到公平、公正。　　上世纪30、40年代民国政府因军政府权力不受制约，腐败盛行，债券市场无法帮民国政府对冲掉制度缺陷注定的命运。

美国致强之路：一样的财政赤字比，不一样的财政策略

　　美国2005年的财政赤字是3183亿美元，占财政收入的15％，跟中国财政赤字占财政收入的百分比几乎一样。去年联邦政府的债券利息开支为1840亿美元，占全年财政开支约8％。美国国债余额约9万亿美元。

　　但是，尽管如此，美国政府不仅不增加税率、不要老百姓多交税还债，反而还在布什政府期间不断减税。美国人当然交得起更多税，但政府还是更愿意借债花费，使赤字越来越大。这是怎么回事？这不仅有悖于我们传统的理财理念，而且有悖于一般的常理。——美国这些年的经济国策真的有损其国力吗？

　　答案的关键还在于政府的融资成本和民间的投资回报率，只要纳税人的投资回报率高于政府公债利息，最优的国策是：少征税，把钱留给老百姓去投资创业，藏富于民，政府尽量用公债来补充财政赤字。

　　外国人和外国政府喜欢买美国国债，美国政府用低息借到这些钱后，通过减税把钱转给美国老百姓去做股票等生产性资产的投资，这种策略的效果是让美国财富超速增长。这即是自己有鸡再“借鸡生蛋”的效果。

　　由此，我们终于明白了美国靠赤字、靠国债、靠减税致强的道理。从1940年之后，除了少数几年外，美国基本年年有赤字，而且越来越大，然而国力也越来越强。[更多]

反思：中国的出路

　　答案还在制度资本上，在对权力的制约以及政府预算过程是否透明上。实际上，不只是当今世界不同国家承受公债的能力千差万别。18世纪中叶，英国的国债承受力也远比法国高，根本原因与1688年英国光荣革命之后所巩固的宪政制衡有关，那次革命之后英国王权受到议会的进一步制约，使国王不能随意征税、不能侵犯私人财产，财产税等只能由议会立法。

　　既然中国的制度问题以前就存在，而由赤字带动增长的模式在以前20几年成功了，那么为什么今后不能再继续呢？——在经济增长的初期，增长的确可以是粗放式、高资源消耗、低经济回报，甚至可以充满贪污腐败，但不能总是靠修路、架桥、盖大楼刺激增长，也不能指望社会对贪污腐败总能承受。正如前面所说，如果政府投资回报长期低于公债利率，如果财政被长期用于挥霍性形象工程并为贪污腐败提供基础，那么靠赤字或靠税收支持的财政开支只会是无谓地烧钱，使中国的负债能力快速下降，带来社会动荡。

　　因此，中国一方面应该减税，至少应该控制税负的增长，藏富于民，并同时进一步让政府退出经济，让市场真正发挥作用，提高民间创业与投资回报，另一方面可继续依靠国债促进发展。但是，这两方面都有一个共同的前提，就是政治体制改革必须先行，否则财政赤字和国债的空间就会越来越小，靠赤字发展就无望。

主要内容来源于《经济观察报》
策划：和讯网新闻部　制作：闻西　联系：jiangwen#staff.hexun.com 010-85650946